三、美国财务报告制度问题

（一）美国现行的财务报告制度

1929年美国经济危机中，许多上市公司的破产倒闭都与会计审计问题有关。这种情况使人们认识到，必须建立统一的会计准则，建立规范的审计制度。美国国会为此举行了多次听证会，最后制定了1933年《证券法》、1934年《证券交易法》两部最为重要的联邦证券法。后来，又陆续颁布了1935年《公众事业控股公司法案》、1939年《信托契约法案》以及1940年的《投资公司法案》和《投资咨询公司法案》。这些法案要求上市公司、投资公司、证券经纪公司、投资咨询公司等，必须向美国证交会报送年度财务报表，并且必须经过注册会计师审计。自此，美国产生了法定的财务报表审计制度。

在上述法案颁布的过程中，美国还就上市公司财务报表的编制准则和审计准则是否应由政府部门制定展开了激烈的讨论。最终，SEC被联邦证券法授权制定会计准则并监督上市公司审计，审计准则的制定则由会计职业界负责。

虽然SEC依法享有制定会计准则的权力，但迄今为止却并未直接行使这一权力，而是将这一权力委托给了民间机构。AICPA作为会计专业团体，最先承担起了制定会计准则的重任。1939年，AICPA会计程序委员会（CAP）发布了第一份《会计研究公报》，这就是美国会计准则的雏形。几乎与此同时，AICPA审计程序委员会也发布了第一份《审计程序说明》，这是最早的审计准则。

20世纪70年代，美国许多公司发生的财务丑闻，对美国的会计审计准则也产生了深刻影响。1973年，AICPA制定会计准则的权力转移给了新成立的财务会计准则委员会（FASB）。成立FASB的原因是处于这样一种考虑，由一个既独立于财务报表的编制者，又独立于从事财务报表审计的注册会计师的组织制定会计准则，将增强社会公众对财务报表的信心。FASB制定的会计准则得到了SEC的官方认可，被视为一般公认会计原则的主要组成部分。在FASB成立的同时，还成立了主要负责为FASB提供资金的财务会计基金会（FAF），以及对FASB提供专业咨询的财务会计准则咨询理事会（FASAC）。

1973年12月，SEC第150号会计系列公告正式承认FASB是一般公认会计原则最为主要的来源，声明FASB颁布的会计准则具有“充分的权威支持”，而其它机构制定的与FASB相左的规则将不具有类似支持。在准则的制定过程中，SEC基本上不干预FASB的工作。但在准则制定完成后，SEC将对完成的准则进行总体评估，看其是否足以保护投资者利益。新的会计准则颁布后，SEC负责监督准则的实施，并将实施中发现的问题提交FASB解释机构──紧急问题处理小组（EITF），该小组将根据SEC的要求尽快处理这些问题。到目前为止，美国会计准则的这种制定架构基本上没有发生多少变化。

1972年，AICPA审计程序委员会更名为审计准则执行委员会（AudSEC）,其制定的审计准则也得到了SEC的认可，被称为一般公认审计准则（GAAS）。1978年，在审计准则执行委员会的基础上又成立了审计准则委员会（ASB），ASB由AICPA理事会批准的15名委员组成。

（二）美国财务报告制度存在的问题

安然宣布破产后的第三天，“五大”立即发表联合声明指出，安然的问题是现行财务报告制度本身存在局限性所致，并就如何改进财务报告做了三项表态：（1）向SEC提出改进关联交易、特殊目的实体、相关市场风险披露指南的具体建议。（2）在更加广泛的范围内与SEC进行合作，参与财务报告制度现代化的进程。现行的财务报表披露往往十分冗长，却缺乏意义。（3）在当今的经济环境下，会计准则制定程序过于笨拙和缓慢。“五大”将与各方合作，寻找出更加高效和现代的准则制定方法。“五大”在微妙时刻发表联合声明虽有转移公众视线的嫌疑，但其指出的财务报告制度的缺陷却引起了空前的共鸣。

不少有识之士呼吁，应以安然事件为契机，重新审视和反思美国财务报告制度。利维特在《谁来审计审计师》一文中尖锐地指出，美国现行的财务报告并不能向投资者提供关于上市公司健康状况的信息，在许多方面已演化为数字游戏[1]。《纽约时报》一位著名评论员也指出，现行财务报告制度最为突出的问题是这一制度赖以存在的基础——会计准则和审计准则已经存在严重的缺陷，不能适应时代发展的要求[2]。

1．会计准则问题

安然事件发生前，美国曾一直认为其会计准则是全球最好的，能够最好地保护投资者的利益。毫无疑问，这一神话随着安然的破产而破灭。安然事件后，美国的会计准则及其制定机制都受到了广泛的批评。这些批评主要集中在以下几个方面：

（1）会计准则的制定模式

在安然事件引发的会计准则大讨论中，不少人对FASB的会计准则制定程序失去信心，因而提出质疑：会计准则对保护投资者利益如此重要，将此重任完全交给不对国会负责的民间机构承担是否合适，国会或政府机构是否应当在会计准则制定方面发挥更大的作用？但SEC却认为，会计准则制定权仍应交由民间机构，因为民间机构制定准则相对于政府制定具有以下优势：

首先，民间机构制定的准则相对而言拥有更多的灵活性，且民间机构可利用其独有的研究资源对不断出现的新问题及时做出反应。

其次，如果由政府部门制定会计准则，将大大增加联邦政府的预算，而且剥夺了那些最有资格解决复杂问题的专业人士参与解决问题的机会和权力。FASB的成员基本上都是会计专家，这种模式比政府更有能力吸引专业人才。

再者，政府机构比民间团体更容易受政治压力的影响。这种压力可能导致制定的会计准则不能满足投资者决策需要。

不过，SEC也承认过去过于依赖于FASB的工作，未能充分履行确保会计准则符合联邦证券法所确立目标的相关责任，今后将改变这种状况以扮演更加积极的角色，如扩大FASB的资金来源，减少对会计职业捐款资金的依赖，以及更多地参与FASB的工作议程等。

（2）会计准则的制定方法

安然事件引发的另一个会计准则问题就是：会计准则应当是以具体规则为基础，还是以基本原则为基础？目前，FASB选择的是以具体规则为基础的准则制定方式，而国际会计准则委员会（IASC）及改组后的国际会计准则理事会（IASB）选择的是以基本原则为基础的准则制定方式。以规则为基础的美国会计准则受到如下批评：

第一，规则为基础的会计准则过于复杂难懂。按照规则为基础模式制定会计准则，为了防止准则存在漏洞而被钻空子，每一条新准则都会试图充分考虑交易的各种可能，尽量制定详尽的规则和解释性指南，这样就会导致准则非常冗长复杂。例如，FASB133号公告“衍生金融工具与套利活动”，原来就有200页，修订后更是长达804页。准则的复杂性，毫无避免地导致公司财务报告的复杂性。例如，《财富》500强的财务报告至少也是200多页，通用电气公司是400多页，而花旗银行更是高达1000多页。这不仅使普通投资者难以理解和使用，也给注册会计师带来很多困惑。2001年11月普华永道的一项调查显示，88％的被调查者认为现行会计报告的标准过于复杂，难于理解，建议采用原则为基础的制定模式 。

第二，规则为基础的准则不利于专业判断。国际会计准则理事会主席大卫·特维迪（David Tweedie）2002年2月在美国参议院银行委员会举行的听证会上，对美国会计准则和国际财务报告准则进行了对比评价。他指出，FASB之所以选择规则基础的制定方法，完全是环境使然：公司需要详细的规则，以减少交易设计的不确定性；注册会计师需要详细的规则，以减少与客户的纷争并在诉讼中自我保护；证券监管部门需要详细的规则，以便于监督实施。但他同时指出，详细的规则往往被别有用心的公司和个人通过精心策划的“业务安排”与“交易设计”绕过规则的束缚。此外，规则基础模式可能诱使公司和注册会计师过分关注会计准则的细节规定，而忽略对财务报表整体公允性的判断。因此，原则为基础的模式有助于培育一种以专业判断取代机械套用准则的氛围。不过，原则为基础的模式是有前提条件的，即公司和注册会计师必须能够以公众利益为已任进行专业判断。

第三，规则为基础的会计准则导致准则制定工作滞后。详细的规则往往落后于实务的发展，而以原则为基础的准则将能够更好地适应不断变化的经济环境。安然事件的发生，很多人都认为与FASB制定准则（特别是特殊目的实体准则）的步伐过于滞后有关。

（3）现有会计准则的内容不能适应不同层次的不同需要

2002年6月17日普华永道全球总裁萨姆·迪彼阿则在美国全国新闻俱乐部论坛的演讲中指出，要恢复因安然等事件而受到严重打击的公众信心，其核心问题是必须对现行的公司财务报告模式和会计准则进行彻底改革。为此，他建议未来的会计准则应该分三个层级：

首先，要建立一套真正为全球所接受的会计原则（Global GAAP）。一套以原则为基础的全球性会计准则将创造全球的一致性，投资者将更容易比较任何国家、任何行业的任何公司的业绩。

其次，是建立计量和报告信息的准则，这些准则应该反映不同行业的不同要求，并以可理解的形式出现。没有一套广泛的原则能够适用于各个行业各种重要的价值驱动，具体行业的竞争动力、为股东创造价值的方式以及创造价值所需要的知识结构都不同，因此这些准则最好由全球的行业团体（如商会）牵头，并与投资者、分析师、专业服务事务所、注册会计师等共同协作制定。

第三，应该制定公司披露特殊信息的指南。这些信息包括战略、计划、风险管理、薪酬政策、公司治理与特有的业绩评价等。公开与完全地报告这些信息将实现真正意义上的透明度。

针对社会各界对会计准则的责难，FASB主席杰金斯2002年2月14日在众议院作证时做出了初步回应。他承认，FASB在制定会计准则的效率方面尚待提高，并承诺提高准则制定效率，尽快出台合并财务报表、特殊目的实体、金融工具公允价值的确定等准则。此外，FASB内部也进行了相应改革，其中最为引人瞩目的是人事变动和投票规则的改变。FASB今后在对会计准则进行投票时，将由过去的绝对多数票改为简单多数票。

2.审计准则问题

    美国注册会计师协会延续了几十年的审计准则制定权，在安然事件后也受到了前所未有的挑战。批评者指出，AICPA制定审计准则，实际上是在同时扮演“游戏规则制定者”和“运动员”的双重角色。因此，许多国会议员强烈要求AICPA进行角色分立。从最近美国国会通过的《2002萨贝恩斯—奥克斯利法案》来看，会计准则的制定权基本上维持现状，仍由FASB制定，但审计准则（包括独立性准则、质量控制准则、职业道德准则等）的制定权将很可能从AICPA过渡到新成立的监管机构——公众公司会计监管委员会（PCAOB），因为该法案规定公众公司会计监管委员会有权制定审计准则或采纳有关会计师职业团体建议的审计准则。不过，从最近AICPA传递出的有关信息看，AICPA正在努力争取保留审计准则的制定权。由于审计准则特有的行业性和专业性，加上新法案的规定又比较灵活，公众公司会计监管委员会仍将审计准则的制定权委托给AICPA并非没有可能。