财政部副部长张佑才在中国注册会计师协会第二次全国会员代表大会上的讲话

 

(1992年5月6日)

 

中国注册会计师协会第二次全国会员代表大会今天开幕了。首先，我代表财政部向大会表示热烈的祝贺，并通过大会向全国注册会计师致以亲切的问候。同时，国务院领导和王丙乾部长非常重视我国注册会计师事业的发展，特地要我转达对中国注册会计师协会第二次全国会员代表大会和中国注册会计师事业的关怀之心与支持之意。

这次大会是在全国上下认真贯彻邓小平同志的重要讲话精神，加快改革开放步伐，集中力量把经济建设搞上去的时刻召开的，也是在我国注册会计师事业必须有一个较大发展的形势下召开的。因此，这是一次很重要的会议。现在，我讲三点意见，供同志们参考。

一、注册会计师事业的发展形势

我国的注册会计师制度，从1980年恢复到现在，已经有12个年头了。12年的发展，经历了三个阶段：从1980年12月恢复注册会计师制度至1986年7月《注册会计师条例》发布，可称之为起步阶段，注册会计师只有500人，会计师事务所80家；从《注册会计师条例》实施至1988年11月中国注册会计师协会成立，可称之为创业阶段，注册会计师发展到近3000人，会计师事务所增加到250家；从协会成立到现在，事业有了更大的发展，注册会计师达到7000人，会计师事务所共510家，加上分支机构共1500家，可称之为稳步发展阶段。应该说，经过12年的艰苦奋斗，打下了一个比较好的基础，为今后注册会计师事业的更快、更大发展，提供了一个良好的开端。

我认为，这次代表大会的召开，将标志着我国注册会计师事业的发展正在进入一个新的阶段。我们一定要充分认识到注册会计师正面临着一个新的发展形势，一定要跟上改革开放的步伐，努力把工作做好。

首先应当明确树立起一个观念：中国要进一步深化改革、扩大开放，要在新形势下做好财政经济工作，就必须大力发展注册会计师事业；注册会计师事业发展的快慢与好坏，将直接影响到政府职能的转变和企业经营机制的转换。

香港和西方国家有关人士谈到注册会计师重要性时指出，注册会计师是不拿国家工资的“经济警察”。世界近代经济发展史已经证明：注册会计师制度是商品经济发展到一定阶段的必然产物，是商品经济条件下社会经济监督机制的主要表现形式。因此我国要建立对经济生活和企业经营的社会监督机制，离不开注册会计师的工作，必须大力发展和加强注册会计师制度。

下面我结合形势发展的要求，从三方面谈些认识。

首先，经济体制改革的深入发展，对注册会计师的需求将进一步扩大，在建立健全新型的社会经济监督机制中，注册会计师将担负十分重要的职责。

转换企业经营机制，是目前经济体制改革的中心任务。与此相适应的，是要转变政府职能，完善社会主义市场体系。而要实现这一重大转变，必须建立一个有效的社会监督机制。这些年来，企业经营机制的转换，一直是改革的重要课题。但要真正解决，不是一件容易的事情。我国国营企业改革虽然早已明确了政企分开的原则，但实际执行进展缓慢。一个重要原因，就是政府部门的职能转变滞后。各级政府部门仍然以组织国营企业的生产经营活动为主要任务，还没有把自已的主要职能转变到对国民经济和市场的整体管理和为发展经济服务方面来，因此，企业经营机制难以转换，行政干预未能减少。由于这种原因，转变政府部门职能已作为转换企业经营机制的前提条件摆上了议事日程。这也是把企业推向市场的必要措施。目前，政府部门与企业有两种不同的心态：一方面，政府部门感觉到许多事管不好、管不了、不该管，但又对企业不放心；另一方面，企业虽想自主自立，却又因某些外部条件不具备，一时还离不开政府的直接支持。深化改革，就是要下决心转变政府部门职能，减少对企业生产经营的不必要干预，不再一家一户地直接管理企业，而是集中主要精力考虑如何完善法规制度，加强宏观调控，努力培育与政府宏观要求相适应的市场。企业则在国家法律、制度允许的范围内，按照市场的要求自主经营，自负盈亏，自我发展，自我约束。通过这一改革，使整个国民经济按经济运行的规律，有活力地、正常地、高效地进行运转。

实现上述转变，将给注册会计师事业的发展带来两方面的需要：

    一方面是政府部门对企业从直接管理转变为间接管理，需要有一个中间转换的桥梁和纽带，需要通过加强社会监督来实现间接控制。商品经济运行的规律，赋予了注册会计师这一特殊使命。大家都知道，注册会计师产生和发展的基本原因之一，就是因为商品经济发展到一定程度，出现了股份制，实行了所有权和经营权的分离。从1720年英国出现笫一个注册会计师起，队伍不断扩大，到本世纪已发展成为一种世界性的专门职业，说明它是符合商品经济发展规律要求的，是适应现代化经济管理需要的。

    另一方面是企业面向市场后，不仅需要了解、熟悉市场，也需要市场对它的了解。这里讲的市场，不仅仅是商品市场，更重要的是资金市场。因为，现在企业的组织形式在逐渐变为多样化，有合资、合作、联营、承包、租赁、股份制等，企业资金也不仅仅是来自国家，而是多个渠道、多种方式进行集资。各方面对企业的利益关系起了变化，企业的财务关系也更加复杂化。企业已不再仅仅是只有一个主管部门，而是需要取得各方面的合作，取得所有投资者、借贷者、利益相关者的信任。在这种情况下，企业不仅要向国家主管部门报告，还要向有关各方面公布经营状况和财务状况。提供的报告和公布的会计报表是否真实可靠，能否取信于人，将有赖于注册会计师的社会公证职能。注册会计师对企业执行查账验证的职责，并不仅限于对个别公司、企业负责，而是要对各个有关方面负责，对社会负责。特别是股份制企业，这可能是今后改革的方向。因为搞股份制，更便于监督。但要搞好股份制，没有注册会计师进行工作，就会造成不规范、不公正。即使是对国营企业，过去完全是政府监督，是学苏联的办法，在企业改变经营机制后，仍旧抱着老办法不放也不行了，也需要注册会计师进行监督。

在形成对经济活动的社会监督机制，充分发挥注册会计师公证职能的情况下，为了保证这种机制切实有效，就需要加强财政部门对会计师事务所的管理与监督，对他们的工作要严格要求。注册会计师资格要经过国家认可。要严明注册会计师的责任，包括法律责任和经济责任。会计师事务所和注册会计师如果作伪证或进行其他违法活动，必须严肃处理。

这是注册会计师事业的发展，在经济体制改革深入进行的情况下，即将面临的新形势。

其次，随着财政体制改革的深入发展，对注册会计师的作用将寄予很大期望，特别是在加强财政监督中，注册会计师职能将显得更加重要。

最近，财政部党组在讨论财政体制改革思路时，提出了“三分、两统、一监督”的构想。“三分”是指分税制、税利分流、复式预算；“两统”是统一所得税制，统一财务会计制度；“一监督”就是实行社会监督，也就是注册会计师的监督。王丙乾部长提出要大力发展注册会计师事业，建立和健全社会监督体系。这是财政部赋予我们的一项重任。

最近，召开了几次财务改革座谈会，邀请过去的一些老司长对如何改革企业财务管理提供建议。有的同志深有体会地说，过去企业财务司工作的基本思想是想方设法保证同国营企业有关的这一块预算收支任务的完成，把国营企业作为财政预算的一个基本单位，而不是把企业当作一个自负盈亏的独立的商品生产经营者看待。管理的基本方法，是“抽肥补瘦”。审批企业决算看的是汇总报表，不能了解每个企业的实际情况。对于预算内上千家大中型国营企业的财务会计报告，实际上难以做到一家一户地去审查。而在日常管理中，也不可能掌握企业经营活动的所有方面。今后改革的一个方向是：明确划分企业财务与国家财政预算两者的界限。政府部门着重处理政府同企业之间的财政分配关系，企业财务活动则主要由企业自己管理，政府部门一般不进行干预。但企业管得好不好，符不符合国家政策、制度规定，须要求企业委托会计师事务所进行常年检查。政府部门依靠注册会计师的反馈，一方面监督企业执行国家的有关规定，了解企业的实际情况；另一方面也可以了解企业对财政、财务规定的反映，及时采取措施，改善控制手段。

现在，整个企业的资金来源是由财政资金、信用资金、社会资金三部分构成，企业的性质是多种经济成份、多种经营方式并存，而目前财政只管理了国营预算内这一块。预算内企业又一天天在减少，成立一个合资企业，或一家参加了联营，财政就减少一个户头，预算内就少了一家。这种形势变化是逼人的，非进行改革不可，否则难以适应变化了的情况。改革的出路，在于对企业从直接管理变为间接管理，而实现这种转变的手段，就是要加强注册会计师制度的建设。财政部门管理注册会计师，加重注册会计师的责任，而注册会计师对各个行业、各种所有制企业实施监督，从而达到财政部门对国民经济全面监督的目的。由此可见，注册会计师是转换企业经营机制和转变政府职能的桥梁，是加强和改善财政、财务管理的纽带。依靠注册会计师对社会经济活动实施监督，这种制度在商品经济发达国家的长期实践中，已被证明是有效的，我们也应当考虑采用。

上述构想，我认为是财政改革给发展注册会计师事业提出的新课题。

第三，会计管理体制改革的深入发展，对注册会计师制度的建设，也将提出更高的要求，目标是建立一个以注册会计师为主体的社会监督体系。

我们现在正在进行的会计改革，就是要消除过去因政府主管部门直接管理企业而造成的会计处理方法不科学、会计制度不统一、会计信息不可靠等弊端。主要措施是逐步制定会计准则，改革现行的会计制度。会计准则发布后，所有的会计制度都应当在准则的统驭下制定。今后，财政部除可能仍需制定某些特定的会计制度外，一般的会计制度均由各个大的行业或企业自行制定，其中重要的须经财政部审查，有的需要备案。

在这种情况下，对企业会计管理水平的要求将大大提高，十分需要注册会计师的帮助。比如，根据国家颁发的会计准则，帮助企业设计制定本企业的会计制度；培训企业会计人员；提高企业经营管理和会计工作水平等。

同时，注册会计师制度建设本身也是会计改革的重要组成部分。在对微观会计管理工作放开的同时，要认真研究如何在宏观管理上发挥注册会计师的作用。

我想，上述三方面都是注册会计师事业发展中必须认识的大环境，也是注册会计师事业发展所面临的形势和急需研究解决的课题。

二、新形势下注册会计师事业发展的任务

    我们的总任务是，为了适应进一步改革开放的需要，大力发展注册会计师事业，努力扩展注册会计师执行的会计查账验证(即独立审计)业务，充分发挥对企业经营和财务活动的社会监督作用。具体说来：

    1．扩充注册会计师队伍，增加会计师事务所机构，扩展业务领域。我国现有的注册会计师是7千人，按照财政部曾给国务院提出过的《会计咨询业发展规划(草案)》，到2000年准备发展到5万人。这个意见，是去年10月国务院准备草拟发展第三产业规划时，考虑了各方面条件后设想的。从贯彻邓小平同志讲话精神和今后几年改革开放形势的可能发展来看，这个数字可能保守了些，但若做到这一点，也是一个很大的前进。预计发展速度会更快一些。

会计师事务所，现在是500家，《规划(草案)》提出，到2000年发展到2000家。事务所的机构数，不能与注册会计师的人数同比例增长，因为要提倡会计师事务所有适度规模。

注册会计师执行业务的领域，要从以外商投资企业为主，逐步扩展到国营企业、集体企业、联营企业、企业集团、股份企业、私营企业等。在深化改革、扩大开放中，各经济单位面向社会的经济活动(如发行股票、债券)、需要进行社会公证的经济活动(如破产清算、经济纠纷、经济案件)以及涉外经济活动等，都必须经注册会计师进行查账验证。当然，这些领域的业务，不是一下子全面铺开，而是有计划、有条件地逐步推行，先从国营某些当前就有需要的企业做起，逐步扩大。

另外，我们已经开始与一些国际会计公司合作，准备试办几家中外合作的会计师事务所，这在国际上产生了好的反应，日本、美国的报纸把此举视为中国扩大吸引外资、加快对外开放的实质性步骤。在香港，前几年我们已经与安永国际会计公司合办一家中安财务会计咨询公司。按照形势发展的需要，特别是1997年香港回归祖国已经临近，我们要加快中国注册会计师走向世界的步伐。首先应该在香港有自己独立的会计师事务所，以对设在那里的大量中资企业进行监督，帮助它们改善经营管理。

总的来说，我国注册会计师事业的发展前途是广阔的。但是，在制订发展规划时，既应考虑到数量，更要强调质量，不能一哄而上。发展应该既积极、又慎重。应该作出规划，经过批准，组织力量，逐步实施。

2．要统一管理体制，提倡相互联合。目前，除会计师事务所外，还有一些业务范围相类似的其他事务所，都以社会监督者的身份，对企业财务会计账目、报表进行检查。大家在这方面反映了很多的意见，我们认为应当尽快解决这一问题。具体意见是：第一，重申国务院在1986年颁发《注册会计师条例》时的规定，会计师事务所可以多个部门举办，但必须统一归口由主管财政部门审批、管理。也希望大家在这方面再提出一些从实际出发的好建议、好办法；第二，在统一归口审批、管理的前提下，积极推进联合。因为我们面临的任务是十分繁重的，即使是现在的所有事务所人员都加起来，也远远不能满足扩大社会监督的需要，我们应该充分利用一切可以利用的力量；第三，必须坚持执行业务的高标准，大家都应按照国家规定的业务标准从事查账验证，不能不讲执业质量，更不能“高价挖人才，低价抢生意”，不讲职业道德。我们要以高质量赢得信誉，要为了一个共同目标联合起来；第四，我们首先要把自己的注册会计师的事情办好，努力适应新形势发展的要求。

3．提高人员素质，保证业务质量。经过12年的发展，已经有了7000多人的注册会计师和15000人的从业队伍。经过去年的第一次考试、考核，这支队伍正在扩大。这是我们事业发展的基础，一定要引导好、保护好、发挥好。但是，还应该看到，这支队伍还存在着许多弱点，比较突出的问题是：总体素质不高，年龄结构不理想，职业道德修养也较差。这些问题要在发展中逐步解决，在提高的前提下求发展。从整体来说，人员和工作质量都要提高，还应该发展一些规模较大、水平较高的会计师事务所，以满足承办某些要求较高的会计查账验证业务的需要，以及能够担负国家重大经济项目，重大经济政策的可行性研究或能够提供重大经济决策的建议意见。

还应指出，当前股份制企业发展很快，注册会计师工作要跟上去。要在股份制工作中发挥疏导作用、咨询作用，做好条件审查、验资、评估、查账等工作。一个企业能否实行股份制，首先应由注册会计师进行审查，不具备股份制条件的不能乱来。所有已经转换为股份制的企业，包括股份有限公司和有限责任公司，都要严格按照国家的规定由注册会计师进行验资和年度会计报告的审计。这样就要求提高注册会计师的质量和水平。各地区都要抓一、两个不仅是合格的、而且是水平较高的会计师事务所，不符合要求的不能参与股份制工作，不能滥竽充数。

三、对注册会计师协会工作的要求

形势的发展，要求注册会计师协会发挥更大作用，扎扎实实地做好工作。特别应当抓好下面几个方面的工作：

1．要在新形势下，转变思想认识，适应工作着重点的转移。要用邓小平同志的讲话和中共中央政治局全体会议精神，来统一我们的思想，做到改革的步伐再快一点，工作要扎扎实实，力戒形式主义和只做表面文章。要明确发展注册会计师事业的指导思想，是在搞好执行外商投资企业会计查账验证和提供其他服务的基础上，逐步把工作重点转向扩展对其他企业实行社会监督方面来。在已经开始的新的历史时期，必将赋予注册会计师更多、更重的社会监督职责，我们要考虑的是能不能跟上形势，能不能适应时代的要求和担负起历史的责任。

2．搞好法制建设。这方面的任务有：一是吁请国家立法机关和主管机关，要完善注册会计师依法履行职责的法律依据，明确注册会计师执行社会经济监督的任务。目前，除国务院发布的《注册会计师条例》和有关涉外经济法规中对注册会计师进行查账验证作出的规定外，其他赋予注册会计师执业职责的经济法规还不多。我们将向有关部门提出建议，今后在制定有关的公司法和财政，财务、税收、投资、金融、外汇、外贸、工商行政管理等法规中，加入关于注册会计师执行查账验证的规定。各地也可以根据自己的具体情况，作出某些地方性规定。二是现在已经考虑，建议提请国务院转请人大常委会制定、颁发《中华人民共和国注册会计师法》，以健全注册会计师执行社会经济监督的法律规定。现在就应该开始这方面的准备工作，努力完成这一法律的草拟工作。三是尽快完善注册会计师自身的业务标准建设。一定要坚持业务高标准和高质量，为此就需要有一整套科学的、完整的注册会计师工作规则和程序，并采取有效措施检查这些规则和程序的执行情况。

3．大力搞好人才培训。注册会计师事业能否得到发展，关键在于有没有合格的人才。而解决人才问题的出路，扩大队伍是一个方面，更重要的是努力开展培训，使现有的和未来的人员都能不断提高业务水平，并经常保持符合工作需要的专业能力。因此，要把培养人才作为我们当前一项紧迫任务。培养人才可以有多种途径、多种办法。比如： (1)吸收一批合格的人才。可以考虑从各单位财务会计人员中，吸收一批符合注册会计师条件的人员，转到注册会计师队伍中来，尽快充实力量。 (2)培训提高会计师事务所的已有人员。培训方法可以采取多种途径；一是由中国注册会计师协会建立培训中心，各地方协会也应设立培训组织，开展常年培训；二是由各会计师事务所发挥老同志、老专家的传帮带作用，以老带新，结合工作实践进行培训；三是通过水平较高的会计师事务所，以及与国际会计公司举办的合作会计师事务所，培训出一批具有较高水平的专业人才；四是继续与有关国家的会计师组织协作，派符合条件的会计人员赴国外实习培训。 (3)建立正常的考试制度，以考试要求促进培训与学习，促进注册会计师知识结构的改善。经初步考虑，建议从明年起，每年举行一次考试，对考试合格的人员，要能够使其转入会计师事务所工作。今后要逐渐将考试作为注册会计师人才来源的主渠道。

4．搞好职业道德建设。世界各国以及国际会计师组织，都十分强调注册会计师的职业道德。一个国家的会计团体如果要申请加入国际会计师组织，除其他资料外，必须提供本组织的职业道德标准。注册会计师执行业务要做到公正、独立和客观，要保持应有的谨慎、廉正和不偏不倚态度，这是注册会计师的职业特点，也是其职业道德的主要内容。我们也应搞好职业道德的建设，否则就难以担负起社会经济监督者的责任。不仅要制定职业道德标准，还应该制定违反职业纪律的处罚规定。就注册会计师的职责而言，既是监督别人，也需要接受别人的监督，职业责任的加大，必然相应承担更多的工作风险。减少乃至消除风险的措施，是严格守法，遵守有关的工作程序和规则，遵守职业道德规范。因此，加强职业道德建设，开展这方面的教育，是当前和今后一项十分重要的内部建设。

5．努力协调好各方面的关系，加强协会建设。注册会计师的工作，涉及到各方面的利害关系，必须及时了解各种规定的变化，适应多种工作要求。因此，必须密切同有关方面的联系，协调好相互关系。在工作中既应坚持原则，实事求是，也要考虑有关方面的正当要求，尽可能的给予帮助。同时，必须切实接受主管部门的监督，认真改进工作中的缺陷和不足。

这里，还应强调一下搞好注册会计师协会的建设问题。注册会计师协会是一个社会团体，但不是一般的学术组织，而是在主管财政机关领导下的一个办实事的机构，担负着组织、协调，管理、指导注册会计师和会计师事务所工作的重任，在今后我国注册会计师事业大发展、大提高的过程中，协会工作的重要性将更加显著。协会要协助主管财政机关，按照建立以注册会计师为主体的社会监督体系的思路，在调查研究的基础上，从实际出发，研究制定今后一个时期注册会计师事业的发展规划和组织措施；要密切与会计师事务所的联系，及时了解并研究解决注册会计师执业中的困难与问题，切实维护注册会计师职业权益；要抓紧专业规则的制定，定期检查注册会计师工作质量和遵守职业道德规范的情况；要组织注册会计师业务培训，努力提高注册会计师队伍整体素质，等等。总之，注册会计师协会的工作内容很丰富，职责很重要，协会自身建设的好坏，对注册会计师事业的发展有着直接的影响。因此，我们一定要建设一个务实、高效、团结、协调并且富有朝气的协会领导班子和工作班子。各级财政部门的领导同志，要切实加强对协会工作的领导，重视协会工作，支持协会工作，解决协会工作人员编制和工作条件，并且要把对协会和注册会计师的管理工作列入财政体制改革的重要议事日程，切实抓紧抓好。

各位代表，注册会计师事业是一个大有希望的新兴事业，只要我们努力奋斗，我们的事业就一定会有光辉灿烂的前景。

预祝本次大会能够取得圆满成功，在我国注册会计师事业发展史上，树一块崭新的里程碑。