丁平准秘书长在中国注册会计师协会全国特别代表大会上的工作报告

(1996年6月5日)

 

各位代表：

经财政部、审计署批准，我代表中国注册会计师协会常设办事机构，向大会作工作报告，请予审议。

崔建民同志已经作了《中国注册会计师事业发展的形势与任务》的报告，分析了我国注册会计师事业发展所面临的形势，明确了本会今后的任务。我就本会常设办事机构在本届期内所需要进行的工作，报告如下。

一、巩固和发展大联合的积极成果

中国注册会计师协会、中国注册审计师协会实行统一联合，是党中央、国务院领导亲自过问，财政部、审计署两位党组书记直接商谈，社会审计界同仁艰苦努力，人心所向、众望所归的可喜成果。符合实事求是的思想路线，符合时代精神，符合中国社会审计当前的实际情况，符合国际惯例，符合社会主义市场经济的要求；有利于中介机构的体制改革，有利于执法、执规、执纪的统一，有利于同行业的统一管理，有利于平等竞争，有利于政出一门，有利于中国注册会计师事业的发展总体水平的提高，是中国社会审计事业发展中的重要里程碑。

从1995年6月19日财政部、审计署发出“两会”联合通知以来，已近一年。从1995年12月28日“两会”常设办事机构合并办公以来，也近半年。实践证明，联合是正确的、必要的，有关联合的工作尽管存在一些难题，但总的说来进展顺利。本着有序、顺利、尽快、真正联合起来的原则，各项工作均按计划得到了开展。联合后的协会不再是“两家”，而是一家；不再是某一个部门的代言人，而是共同事业的创造者。协会机构运转正常。

当前，为了巩固已有成果，加速联合进程，需要妥善解决以下几个问题：

（一）关于注册审计师转为注册会计师的工作

注册审计师转为注册会计师的工作，是联合中影响颇为重大的工作。到目前为止，中注协代表财政部、审计署已经基本办理完毕。各项工作均按照财办字[1995]26号文件第四条的规定办理，即：“1993年12月31日前，已具备注册审计师条件，由省级以上审计机关批准，经审计署认定具有注册会计师资格的人员，送财政部备案后，由中国注册会计师协会分别发给财政部统一制定的注册会计师证书，或发给中国注册会计师协会会员证书。”

张佑才副部长在常务理事扩大会议上对这方面有一段说明：“在联合过程中，反映较多的是转师问题，这方面有两点是统一的，即：都是1993年12月31日前具备条件的，以后的一律经过考试；另一点就是执业与非执业要分开。但也有两点不一样：1993年12月31日前，注册审计师确认的条件与注册会计师的不一样，这只能承认历史的事实；二是确认的时间不一样，注册会计师必须是在1993年12月31目前由基层单位报出，而审计方面则是1994年年初才发文通知，虽然这时条件已经一样，但时间晚了一些，这也只能承认历史”。

关于注册审计师转为执业的注册会计师，我们也特别注意了下列几点：第一，政府机关现职工作人员不得兼任执业的注册会计师；第二，1993年12月31日以前不具备条件、1994年审计署发文没有确认的，不能转为注册会计师；第三，不符合执业注册会计师条件，而符合非执业会员条件的，可以从执业的注册审计师转为注册会计师协会非执业会员。

转师的工作，对推动地方“两会”联合关系很大，请各地按照财政部发出的文件，抓紧办理换发证件工作，以促进联合的顺利进行。

（二）关于审计事务所改名问题

26号文件第六条规定：“注册审计师更名为注册会计师后，其所在的工作机构，从其自愿，可仍称审计事务所，也可改为会计师事务所，其挂靠单位不变、财务渠道不变、人事关系不变，均可执行注册会计师的法定业务，并接受联合后的中国注册会计师协会的行业统一管理。”因此，联合后，审计事务所改不改称会计师事务所，从其自愿。如果要改称会计师事务所，由联合后的协会办理，发财政部门批准文件。“两所”并存，协会统一管理。

（三）关于地方协会联合问题

《注册会计师法》规定，中国注册会计师协会是注册会计师的全国性组织，省、自治区、直辖市注册会计师协会是地方组织。中注协对地方协会负有指导责任，地方协会应该在中注协的统一指导、协调下，结合本地区情况开展活动。由于所有的注册审计师均已转为注册会计师，因此，各地协会应该尽快联合，最晚不要超过今年。

为了帮助联合后的协会改善办公条件，对已经顺利实现联合的地方省级协会，中注协给予适当的补助，希望地方财政也能给联合后的协会以适当的资助。

由于财政部、审计署关于联合的文件是1995年6月19日发布的，因此，“两会”联合的法定时间以文件发布之日起为标志。“两会”的会费收支，在1995年年度内，各自清算、承担责任。1996年的会费，由联合后的中注协统一收取。原来按上年收入1%计算会费的，继续按1%上缴；原来定额上缴的，继续按定额上缴。自1997年起，无论会计师事务所还是审计事务所，均按年收入的1%的统一标准，由地方协会汇总后，统一向中注协缴纳。各地可比照这一原则办理。

按照《注册会计师法》的规定，注册会计师协会只有全国和省、自治区、直辖市两级。省以下的协会是省级协会的派出机构，其职权、任务由省级协会根据法律，结合本地实际情况加以规定。因此，应该先把省级协会的联合搞好。

二、加速推进注册会计师事业的发展

世界正处于世纪之交。今后的十五年，既是我们国家改革开放和社会主义现代化建设事业承前启后、继往开来的重要时期，也是我国注册会计师事业发展的关键时期。

八届人大四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》，提出要在本世纪末，初步建立社会主义市场经济体制；到2010年末要形成比较完善的社会主义市场经济体制。我国注册会计师事业的发展，也需要在本世纪末，初步形成一个能适应社会主义市场经济发展需要的服务体系，到2010年完善这个体系。要实现这一目标，任务艰巨，时间紧迫。需要以更大的决心和毅力，积极探索，勇于创新，扎扎实实地进行工作。

    国务院在《关于整顿会计工作秩序进一步提高会计工作质量的通知》(国发[1996]16号文件)中，对注册会计师行业提出的任务是：采取分步到位的办法，对企业年度会计报表实行由注册会计师审计的制度。要求在1996年年底前，对外商投资企业、其他有限责任公司、股份有限公司的审计面要达到100%；1997年年底前，对国有大、中型企业的审计面要达到100%；到2000年，对依法应当实行审计的企业，都要由注册会计师进行审计。

（一）注册会计师面临任务艰巨

1．根据我国有关外商投资的法律、法规规定，外商投资企业的会计报表必须经中国注册会计师审计并出具报告方为有效。全国现有外商投资企业已逾二十万户，每年以10%左右的速度新增或投产经营，目前我国注册会计师对外商投资企业的审计面仅达60%。1996年在这方面需要承办的审计业务，将增加50%左右，以后将会更多。

2．我国现有国有企业30.5万户，县以上金融企业2.4万户，有限责任公司5千多户，已经改制为股份有限公司的323户。按法律规定，目前注册会计师只对公开发行股票的股份有限公司进行了审计，其余的审计面不到10%。如果从明年起对国有大、中型企业全部审计，业务量要成倍增长。

3．接受委托对基本建设项目进行审计，既是保护国家投资的需要，也受到投资单位的欢迎，今后仍然是注册会计师的重要任务。

4．经对外贸易经济合作部批准，国有企业、单位在境外投资设立的经营性单位达4600多家。应向国内缴纳的利润或收益，但至今仍滞留在境外的外汇数额日益巨大。今后应将这方面的业务纳入注册会计师的审计范围，以防止国有资产的流失。

5．国有事业单位企业化经营，应按国有企业的要求接受注册会计师审计。

6．按国家工商部门统计，我国现有集体企业700多万户。如果纳税和工商年检规定其会计报表必须附注册会计师的审计报告，这方面的审计任务也将成倍地增长。

上述六个方面，是对注册会计师执行法定审计业务的要求。有关会计咨询服务，是一个更待开拓的领域，未来的需求将是更为巨大的。

面临巨大潜力的会计市场，即使是“两师”联合以后，注册会计师力量也是不应求，问题在于需要努力去开拓。

（二）在提高质量的前提下，积极发展注册会计师队伍

从目前情况看，注册会计师队伍的状况适应不了国务院的要求。

截至1995年底，全国共有执业的注册会计师5.3万人。在这支几万人队伍中，还存在专业水平、知识水平、年龄结构等方面的差距。还有三个方面的减少因素：第一，因为各种原因年检没有通过的减少数，每年将有1000人左右退出执业队伍；第二，由于事务所与有的单位在人才竞争上缺乏优势，吸引力较差，每年离开事务所的约500人左右；第三，超龄人员的绝对数逐年增加。由于60岁以上人员目前占到近60%很快步入不能执业的70岁年龄段，每年约减少500人。三项共计减少约2000人。如果不采取非常措施加以解决，队伍将会越来越萎缩。

今后每年可能吸收执业注册会计师的途径主要有：

1．通过考试取得注册会计师资格，进入会计师事务所、审计事务所工作。预计平均每年以2000人的速度发展，三年内增加6000人左右。

注册会计师全国统一考试，从1991年开始已经进行了四届，今年是第五届。近两年报名数均为20万人左右，成为大规模培养人才、大面积地选拔人才的重要来源。我们一定要精心组织，万无一失地做好这方面的工作。有关改革考试的主要内容和方向是：第一，改革考试课程的设置。目前是五门，未来需要细化、规范、科学。因为现在每门考试的内容太广、太多，其中有些部分可以分离出来；第二，改革试题命题要求。现在普遍反映死背硬记的部分过多，将来应该除测试考生的基本知识以外，主要测试考生分析问题和解决问题的能力，以实务为主；第三，现在的考试只能是入门考试，应该补充一些执行专门业务的高层次考试。今年就准备对执行证券业务的注册会计师进行专门的考试，在与证监会协商后，拟在第四季度进行。我们一定要从建立一支高水平的专业队伍这一目的出发，来设计和改革考试制度。

2．根据国务院领导的指示，自1994年开始，先后在23所重点财经院校和重点院校试办CPA专业方向班，目前已经在22所院校招收了1456名在校生。预计1997年第一届毕业200人，1998年300人，1999年和2000年各近1000人，4年内累计约有2500人毕业。设想这批学生将定向分配到事务所，构成未来我国注册会计师队伍中的一个比较稳定的、新的、层次较高的人才来源。这需要提请注册会计师培训工作领导小组、国家教委、人事部研究决定。

3．从非执业会员中转来一批。截至1995年底，注册会计师非执业会员人数为5.9万人。预计这部分人员中，可能有20%左右进入事务所执业，三年内有可能增加执业注册会计师1.2万人左右。

4．由于其他因素进入事务所。如海外学成归来人员进入注册会计师行业，境外CPA与中国CPA资格相互承认后解决一批人员的执业资格，一批会计学博士、专家较快地取得注册会计师资格进入注册会计师行业，等等。预计为1000人左右。

上述四个方面有可能在五年内增加注册会计师2万至2.5万人左右。到2000年，我国执业的注册会计师队伍有可能发展到8至10万人左右，但这是一个极其艰巨的任务。

基于上述情况，对注册会计师队伍建设的基本方针，应该是在注重质量的前提下稳步发展；对现有的人员，着重提高；对新增人员，着重入门条件；大面积地提高现有人员的素质，花大力气培养高级业务骨干和事务所的管理人才；形成一个多层次、多方面、宝塔形的人才结构，以满足各方面的需要。

（三）对事务所要控制数量，强调规模，理顺体制，提高水平

截至1995年底，共有会计师事务所2400多家，审计事务所3900多家，共计6300多家。其中，会计师事务所注册会计师人数在100人以上的只有10家，年收入在1000万元以上的只有15家，普遍是人员少、规模小、水平不高。距离社会主义市场经济的要求，完成国务院关于对企业会计报表实行审计的任务，还有相当一段差距。

根据党中央、国务院的要求，结合目前事务所的状况和注册会计师事业发展规律，对发展事务所的方针应该是：控制数量，强调规模，理顺体制，提高水平；要在体制改革的基础上，上规模、上水平、上档次。目前正集中精力实现联合，且事务所的数量已近饱和状态，从现在起，各地原则上应该暂停新批事务所。根据朱副总理的指示，对现有的事务所普遍进行一次整顿，务必在近期内达到《注册会计师法》要求的起码条件。对不够法定注册会计师人数的会计师事务所、审计事务所，要限期在今年年底前必须达到。达不到的，予以合并或撤销。全部是离退休人员的事务所予以撤销。以兼职人员为主的事务所予以撤销。从严控制分支机构的设立，清理整顿现有的分支机构。

为鼓励事务所规模经营，保证审计质量，保护社会公共利益，将考虑根据事务所的规模、内部控制、人员素质、执业质量、职业道德等综合因素，对事务所实行综合评价，根据综合评价的指标得分，划分事务所的等级。情况变化，可升可降。同时明确规定，只有达到某一等级的事务所，才能执行某一方面的业务。按执业要求、事务所规模及水平，明确不同等级的事务所的执业范围。今年制定方案，明年试行，后年全面实施。

对于国有大、中型企业的审计，事务所必须要有相应的条件。事务所规模过小，可以联合执业，通过联合执业逐步实现事务所之间的联合。联合的方式，可以先松散、后紧密，最后再统一成为一体。对联合事务所可在政策上给予适当优惠。今年试点，明年推广。

对于挂靠一个部门同时办有会计师事务所、审计事务所的，鼓励合并。争取在本世纪末，形成一批实力较强、能与国际会计公司竞争的大型事务所，发展中国自己的“一大”、“二大”，并走向世界。初步形成一个覆盖各行业、各种所有制、各种经济行为的全面的社会监督体系，真正起到“经济警察”的作用。

三、加强执业质量监管工作

质量是注册会计师行业赖以生存的生命线，对质量进行业务监管是协会行业管理的灵魂，狠抓质量是联合后的协会的头等大事。本次大会将要通过一个关于加强质量监管的决定。

（一）抓宣传，形成社会舆论

通过宣传，不仅要让社会各界明白，而且要动员社会各界对注册会计师行业的工作质量实行监督。在质量问题上形成“兵临城下”之感，让假验资、假审计报告无处藏身。一方面，要形成制止注册会计师造假的环境；另一方面也要形成不应该要求注册会计师造假的社会风气。没人敢造假。也没人敢要假，动员全社会共同来打假。

要充分利用一切宣传工具，形成宣传声势。中注协准备在下半年开始，与有关新闻单位联系，报纸辟专栏，刊物设专辑，电视办专题，利用一切渠道，广造舆论。同时开展一个“百户、千人典型调查”，与接受会计师事务所、审计事务所服务的客户联系，征求他们对事务所执业质量的意见，然后综合，向社会公布。各地可以选择一批比较典型的事务所，选择一批典型的案例，与新闻单位联系，进行质量活动跟踪报导。还可向接受事务所服务的客户发出信函，欢迎投诉、举报，公布举报电话，设立举报信箱，设立举报接待室，规定举报接待日，显示对质量问题一抓到底的决心。

（二）抓教育，实施综合治理

要从整体上提高注册会计师的执业质量，必须进行综合治理。

1．要解决思想认识问题。不仅要使注册会计师行业的每一个人明白“以质量求生存，以信誉求发展”的道理，而且更要使事务所的每一位领导，对事务所的管理，在思想上实现质的飞跃，真正把工作的重点，从片面追求经济收益转移到注重提高质量和整体素质上来，使事务所的工作指导方针有一个根本性的转变。

2．在一定时期内要强制性地组织学习。中注协准备编写一些教材，如同律师那样组织职业道德方面有关知识的考试，考试不及格，暂停执业；自己考试的答卷与实际做的不一样，言行不一，取消执业资格。

3．对挂靠单位进行宣传。法律规定不允许干预注册会计师执行业务；强令被挂靠的事务所发表不符合事实的审计意见，要承担连带责任。

4．告知接受服务的客户，授意作弊也是违法行为，注册会计师也可以投诉客户。因注册会计师坚持原则而被中途改换，协会可以出面制止，并向客户的上级主管部门提出控告。

5．协调有关行政部门，不要对注册会计师的执业进行干预。

总之，要动员上下左右齐抓共管，对执业质量低劣、职业道德败坏的现象全方位出击，实施综合治理。

（三）抓职业道德，反对不正当竞争

当前，注册会计师执业质量问题主要是职业道德问题，专业技术相对而言是次要的问题。因此，要集中力量首先抓职业道德。

注册会计师的职业道德，是指注册会计师职业品德、职业纪律及职业责任的总称，是执业质量的基本保证。

注册会计师应当恪守独立、客观、公正的原则。当前，应当特别注意《注册会计师法》第二十一条所指出的四个“明知”，明知故犯，就是职业道德问题。有的事务所，明知投资不到位还出具资金已经投入的验资报告，明知会计账目存在重大问题还出具无保留意见的审计报告。出现的一些质量问题，主要不是专业技术问题，而是职业品德问题。

事务所如与客户存在可能影响其独立性的利害关系，不得承接客户委托的鉴证业务，也不允许对客户的会计报表或相关资料发表鉴证意见。但是，我们有一些事务所，恰恰相反，承接业务主要靠“关系”，没有“关系”就接不到业务，这是一种极不正常的情况。有的本来没有什么“关系”，但通过支付佣金、回扣等方式拉上了“关系”，成为招揽业务的一种手段。所有这些都应该予以明令禁止。

在实现全行业统一管理后，我们将制定一项在同行业中反对不正当竞争的若干规定。

（四）抓制度建设，治标又治本

要使质量活动持之以恒，必须加强有关质量监管的制度建设。在当前，要抓好两个方面的制度建设：

1．完善注册会计师年检制度，开展注册会计师年检工作。通过年检，对不符合注册会计师条件的人员要撤销注册，从而改善注册会计师队伍的人员结构，提高整体素质；

2．建立对会计师事务所、审计事务所的业务检查制度，开展执业质量的检查工作。在财政部、审计署的领导下，由中注协统一组织。以促进事务所加强内部控制、严格执行审计准则、提高执业质量为目的；以检查验资业务和执行上市公司审计业务为重点。今年准备，明年全面开展。

（五）抓惩戒，严肃执业纪律

建立健全注册会计师及其执业机构的惩戒制度，严格执法执纪，是世界各国会计师职业团体的重要职责。我们要尽快建立对注册会计师及其工作的会计师事务所、审计事务所的惩戒制度，加强信访工作。在年检和执业质量检查以及办理投诉和举报事项中，发现的严重违法、违纪者，依法进行严肃处理，绝不姑息迁就。坚决做到发现一件，查处一件。

争取在今年下半年内，成立注册会计帅惩戒委员会。包括财政、审计、证监、工商、税务、国资、银行、司法等有关部门的代表，注册会计师为之服务的各界代表，以及会计师事务所、审计事务所的代表，由注册会计师协会具体进行组织。这是一个对注册会计师和会计师事务所、审计事务所违法违规行为进行惩戒的权威机构，它作出的决定，当事人必须无条件执行。

（六）抓内部质量控制，创信得过的“名牌所”

为了做到防范于未然，必须抓事务所的内部质量控制。质量控制的内容，应当包括：事务所的全体人员应当遵守职业道德原则；应当达到并保持所要求的技术水平和专业能力，以应有的谨慎态度执行审计业务；应当对所有层次的工作进行指导、监督和复核，以合理有效地保证审计工作符合适当的质量标准；必要时应当向专家咨询；承接业务应当考虑自身能力和能否保持独立性，以及被审计单位的正直性；应当检查质量控制政策与程序的持续性和执行的效果；等等。

应该加强事务所的自我控制、协会的行业控制和国家的政府监督，但都应该以事务所的自我控制为基础。事务所应当合理地制定全面质量控制政策与程序和单项质量控制程序两个层次的质量控制程序。

我们要在三年内创建一批“质量信得过”的事务所和注册会计师，在五年内培养一批中国承认、世界承认的质量一流的名牌所。

四、大力开展培训工作

培训是开发人力资源的必由之路，是推动我们事业兴旺、发达之本，是各级注册会计师协会和各个事务所应该持之以恒常抓不懈的战略任务。应该把培训工作的情况，纳入对协会、事务所、注册会计师考核的重要内容。

（一）两条腿走路，在校、在职教育两手抓

1．积极发展CPA教育，是我们注册会计师事业的百年大计。国务院领导亲自部署，注册会计师培训工作领导小组全面筹划，国家教委积极支持，中注协具体办理。我们已经有了良好的开端，今后将继续做好这方面的工作。注册会计师专业方向教育，同样也要贯彻执行“面向现代化、面向世界、面向未来”三个面向的教育方针，培养一批高、精、尖人才。

2．协会培训工作的重头戏是抓好后续教育。后续教育应当贯穿于注册会计师的整个职业生涯。注册会计师应当时刻关注职业后续教育对确保其执业所必须的专业知识和技能的重要性。

后续教育包括有组织的和非组织的两种基本形式。无论哪种形式，都应适应其工作需要并符合适当的质量要求。具体的形式包括：中注协和地方协会举办的培训活动；中注协认可的大专院校开办的专业进修课程；中注协组织或确认的相关专题研讨会和经验交流会；各所自行组织的；参加国内外其他实习培训；承担国家有关部门组织的课题研究并有成果；个人阅读、学习及对专业工作的专业研究。我们将规定一套检查的办法，对各种后续教育方式所取得的成果进行验收和确认。

后续教育的内容，应与注册会计师执业所需的知识、技能及有关法规、制度密切相关，应根据不同层次的培训对象和培训要求确定。

在中注协颁发的培训制度中，要求注册会计师三年累计接受后续教育时间不少于180学时，其中每年不少于40学时；接受脱产培训三年累计不少于120学时，其中每年不少于20学时。中注协拟为每位注册会计师建立一套培训档案，制发统一的培训手册，年检时应出示其后续教育记录。未完成的，年检不予通过。

提交这次会议讨论的《关于大力加强注册会计师培训工作的决定》(草案)，对中注协、地方协会、事务所及注册会计师个人，分别提出了培训工作的要求。会议通过以后，我们将切实地组织实施，从而把注册会计师队伍的整体素质大大提高一步。

3．在国务院的领导下，在北京、上海、广东地方政府的支持下，努力做好三个培训中心建设的前期准备工作，争取早日开工，尽快建成。凡能做的前期各项准备，都努力去做好。尽最大的努力，完成这项跨世纪的工程。

（三）发挥两个积极性，实现“百、千、万”

我们已经有十万大军，还将发展到三十万“师”、一百万从业人员。培训任务极其艰巨，需要发挥全国协会和地方协会两个积极性。“培训决定”草案已对此作了分工。

“百、千、万”只是一种形象语言。百名国际一流人才，需要外派培训，送至国外深造；干名全国一流人才，需要集中进京培训，由中注协直接组织；万名业务骨干，需要地方省级协会下功夫，迅速培养成才；十万大军扎根在各自的事务所、各自的单位，经过培训成为合格人才。

五、不断完善法制建设

注册会计师是依法执行业务，没有法制，注册会计师寸步难行。在加强法制建设中，中注协面临立法和执法检查两个方面的任务：在立法方面，主要是来自三个方面的任务：第一，要承担代财政、审计以及国务院、人大等行政、立法部门起草有关注册会计师执业管理的法律、行政法规；第二，要承担直接制发任务，这主要是注册会计师行业管理、自律性约束的规章制度，直接以注协名义发布；第三，承担其他有关法律、法规在起草和贯彻实施过程中的协调任务。在立法以后，日常工作中大量的、经常的、更重要的是监督、检查有关立法的贯彻实施情况。

（一）组织对《注册会计师法》贯彻实施情况的检查

《注册会计师法》是我们这个行业的根本大法。今年lO月，是通过三周年，明年1月是实施三周年。要借这个东风，广泛宣传，组织深入学习。在社会上形成声势，让更多的部门、单位、领导者了解我们的行业，从而更好地支持我们这个行业。

各级协会的工作人员，应该带头学习、贯彻执行《注册会计师法》；所有的会计师事务所、审计事务所应该组织进一步深入学习《注册会计师法》，并且做到依法办事。中注协准备在今、明两年内，开展一次有关《注计师法》的知识竞赛活动。

同时，要通过上级领导部门向全国人大汇报、请示，争取把贯彻实施《注册会计师法》列入全国人大执法检查的内容之中。要向财政、审计部门的领导汇报，如何组织开展对《注册会计师法》贯彻实施情况的检查。

（二）抓紧《实施条例》的起草制订工作

《注册会计师法实施条例》已经多次列入国务院的立法计划。因为种种原因，起草工作没有如期完成。今年一定要抓紧，争取早日出台。

已经完成的草稿，应该在更大范围征求意见，特别是“两会”联合以后，在注册审计师转为注册会计师以后，《注册会计师法》第四十三条、《审计法》第三十条的问题已经解决，要在条例中突出考虑本行业的执业环境问题。

现在有许多注册会计师的业务被部门权力分割。有关注册会计师执业范围问题，在国务院送全国人大审议的正式文稿中，已经十分明确地写上了注册会计师的咨询、服务业务包括的内容，人大法工委在修改草稿时，认为该条(第十五条)不是法定业务，可以从简，具体内容由国务院另行规定。《实施条例》准备恢复1986年国务院发布的《注册会计师条例》中对这方面的明确规定。即，其范围包括：设计会计制度，担任会计顾问，代理纳税申报，代理记账，代理编制可行性研究报告，承办资产评估，提供税务咨询和管理咨询，代办申请注册登记，协助拟定合同、章程和其他经济文件，培训财务会计人员以及其他会计咨询、服务业务。

还有关于会计师事务所、审计事务所工商登记、年检问题，收费问题，事务所的体制问题，“五放开”问题，等等，都需要通过《实施条例》来加以明确规定。

（三）下功夫把行业管理的规章制度搞好

注册会计师是一个新兴行业，联合以后，统一的行业管理制度，亟待建立。需要调查研究，需要理论探讨，需要与国际接轨，有大量的工作要做。我们将研究提出一个一年安排、三年打算、五年计划，来具体规划、运作这方面的工作。

（四）协调有关法规的制订起草和贯彻实施

这方面的工作，一是需要畅通的信息，希望有关部门和大家能够支持；二是协会自身的地位需要提高，这除了靠政府、领导的重视外，还要靠各级协会去努力争取；三是要有能力，有水平去争取、去协调。

（五）搞好注册会计师独立审计准则的制定和贯彻实施

目前我们正在建立的体系统称“注册会计师执业规范”，包括：独立审计准则、职业道德准则、质量控制准则、后续教育准则四个方面。

独立审计准则又包括三个层次：基本准则、具体准则与实务公告、执业规范指南。

独立审计基本准则是独立审计准则的总纲，是对注册会计师专业胜任能力的基本要求和执业行为的基本规范，是制定独立审计具体准则、实务公告和执业规范指南的基本依据。

独立审计具体准则和实务公告，是依据独立审计基本准则制定的，是对注册会计师执行一般审计业务和特殊的审计业务，出具审计报告的具体规范。

执业规范指南是依据独立审计基本准则、具体准则与实务公告制定的，为注册会计师执行独立审计具体准则、实务公告提供可操作的指导性意见。

其相应的约束力为：独立审计基本准则、具体准则、实务公告，是注册会计师执行独立审计业务、出具审计报告的法定要求，备会计师事务所、审计事务所执行《注册会计师法》第十四条规定的审计业务，应当遵照执行；执业规范指南是对注册会计师执行审计业务、出具审计报告的具体指导，注册会计师应当参照执行。

其适应范围为：独立审计准则适用注册会计师执行独立审计业务的全过程；适用于所有的对象。

1995年12月25曰公布的第一批准则有10个：中国注册会计师独立审计准则序言、独立审计基本准则、具体准则有7个：会计报表审计、审计业务约定书、审计计划、审计抽样、审计证据、审计工作底稿、审计报告；1个实务公告——验资。1996年1月3l日，由中国注册会计师协会公布了3个执业规范指南：年度会计报表审计、审计工作底稿、验资。

1996年准备制订14个准则和3个指南。我们准备用三至五年的时间，完成中国注册会计师执业规范体系的建设工作；用五至八年时间，培训出一支能够严格执行准则的专业队伍；用五至十年时间创造一个能够执行准则的良好的客观环境。

六、积极而慎重地推进事务所的体制改革

中国注册会计师事业的发展，有两个关键所在：一是人才匮缺，二是体制不顺。从某种意义上说，体制不顺是主要的制约因素。

体制不顺目前反映在三个方面：一是缺乏独立性，二是缺乏积极性，三是缺乏国际性。独立性是社会中介机构的本质属性，缺乏独立性，就不能称其为“中介机构”，事务所就失去灵魂；事务所“官办”，没有活力，缺乏积极性，办好事务所就失去基础；国际性是中国事务所走向世界的前提，缺乏国际性，别的国家不承认，国际资本市场不信任，不仅走不出去，连我们自己的地盘都会失去。改革事务所体制，既是当务之急，也是长久之计。

（一）解决独立性的难点之一是产权问题

关于事务所的体制改革，重头戏还是面向6000多家事务所怎么办?讲得最多的还是脱钩问题。“四脱钩”其他好办，就经济脱钩难度较大。但经济不脱钩就很难说事务所独立。而解决独立性的具体操作难点之一，不外是难以解决与挂靠单位的产权处理问题。这里需要进行一些理论与实践的探讨。

事务所的体制改革，涉及面很广，政策性很强，需要政府多个部门的支持和社会多方面的配合。我们进行了一些调查研究。也征求了一些事务所的意见。初步形成一些看法，提出一些问题供大家在研究时参考。

产权矛盾：一是事务所与主办单位的矛盾。矛盾的焦点是对主办单位的扶持行为、扶持资金的性质，认定是投资还是非投资?由此带来产权归属问题；二是事务所与个人的矛盾。矛盾的焦点有两个：一是在进行体制改革过程中，能否把资产量化到个人，量化时如何合理化；二是有的事务所实际上是由个人出资但以事务所集体的名义注册经营，在纠正假集体、真个人的过程中，如何合理处理私人财产和集体财产之间的关系。

目前产权界定的基本原则是：谁投资、谁所有。第一，要区分“投资”，与“出资”概念，“出资”可以包括“投资”，但并非一切出资都是投资；第二，有“投资”才能有“所有”，非“投资”就没“所有”。

问题在于在什么情况下是投资?什么情况下是非投资?确定的依据主要有四：第一，投资主体明确；第二，投资目的明确，投资是为了收益和一定的利润；第三，投资的法律关系明确，即投资者的权利、义务、责任按法律要求而定；第四，投资手续明确，有关投资的各种文件必须是完备的，文本和程序也符合法律要求。

由于历史的原因，会计师事务所、审计事务所在创办初期，分不清投资与非投资的概念，也没有协议手续。在这种情况下，主要看出资行为的目的。

挂靠单位扶持事务所是历史条件下的产物。扶持行为主要有两种：一是社会行政性的扶持，如帮助事务所办理开办手续以及经营有关手续，并在某种程度上代表行政部门管理事务所；二是经济性扶持，如出垫资金，出房子、场地，派人员等。行政性扶持不属于投资行为，与产权无关；经济性扶持要具体分析、具体处理：凡当时为无偿划拨、借用、租赁、借贷关系者，不属于投资行为，与产权无关。

    最近，国家科委会同国家国有资产管理局联合发布了《集体科技企业产权界定若干问题的暂行规定》，就科技成果的产权界定、挂靠单位与产权的关系等问题作出了明确的规定，对我们解决事务所的体制改革有很好的参考价值。

只有妥善解决了产权问题，一大批事务所的体制问题就将迎刃而解。我们准备在今年内，在国家国有资产管理局的支持下，选择10家事务所先行试点，取得经验后，逐步推广。

（二）大力发展、积极支持合伙事务所

 合伙所是《注册会计师法》规定的事务所的一种形式，要大力发展、积极支持。目前数量很少，规模很小，影响不大，生存困难。有许多政策不配套，客观环境较差。还有一些“不平等待遇”：有的地方对合伙所采取歧视政策，资产评估不让做，证券业务不让做，外汇年检不让做，等等。我们提倡所有的事务所在公平的条件下进行竞争，这包括合伙会计师事务所在内。对于在成长和初生阶段的合伙所，我们应该在政策上给予扶持，而不是限制。

现在还只批准了8家合伙所，在2000年前，争取发展到100家。合伙所目前在我国法律规定上是无限责任，根据国际最近发展趋势．合伙所也可以是有限责任制。为了加快合伙所的发展，同时欢迎国际会计公司帮助发展合伙所，在体制上可以加快改革步伐。

（三）鼓励发展集团所

即由若干个事务所合并或联合起来，组成一个上规模的、统一的、跨地区的、跨部门的、还可以跨所有制的紧密联合型的集团事务所，在这个集团中，人、财、物、业务统一进行管理，并且是一个法人，只有这样，才能形成中国自己的“一大”、“二大”。可以兼并、收购，可以多种所有制联合，可以跨地区联合。要打破地区界限、部门界限，所有组成跨地区的集团事务所，由中注协直接办理审批手续，到总部所在地登记营业。但地方协会不得干预其跨地区的全国性业务。计划在2000年前，推动组织十个大型的集团事务所。

（四）试行股份制事务所

几家事务所合并，几个挂靠单位举办的事务所进行实质性的联合，以各自的出资对其债务承担责任，即股份制性质，可以试点。

（五）将事务所改造为法人实体

总之，在相当长的一段时间里，我们的事务所，将是一个多种所有制、多种经营方式、多种规模、多层次的复杂结构。改革既要积极，又要慎重，只要有利于注册会计师事业的发展，有利于调动积极性，就大胆、积极、慎重、稳步地去做。

我们的目标，就是要创造条件，逐步将现有的事务所改制为规范的有限和无限责任企业性质的实体。建立起有限责任制度、法人财产制度，真正使事务所成为自主执业、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体。

（六）积极进行事务所内部的体制改革

事务所要搞好内部劳动、人事和分配制度的改革，形成相应的竞争机制。内部分配体现效率优先、兼顾公平的原则，形成工资增长的约束机制。同时，要逐步建立事务所的职业保险和个人社会保障制度。

要切实保护合法收入，取缔非法收入。要健全财务会计制度，遵守国家有关财务、会计、税收的规定。要建立事务所的风险机制和约束机制。各省、自治区、直辖市，可以在国务院同意的“五放开”原则基础上，对事务所内部的体制改革先行试点。

七、规范会计市场开放，积极进行国际交流

我国的会计市场，早在15年前就敞开了大门。中国的改革开放不可逆转，中国会计市场的对外开放同样不会改变。中国是世界最好的投资市场，同时也是最具潜力的会计市场。我们欢迎“六大”和一切国际会计公司来华开展业务，欢迎香港、台湾、澳门会计师界的同行们来内地开拓业务。

我们感谢国际会计公司和一切境外的同行，在过去的岁月里与我们的友好合作及给予我们的帮助。今后我们将继续友好合作，也欢迎继续帮助。

（一）会计市场的开放是有条件、有限制的

    与一切国家一样，会计市场的开放不是无条件、无限制的。在关贸总协定谈判中，我们已经提出了会计市场开放的条件。

    我们需要加强对进入中国会计市场的境外会计公司、境外会计师进行管理。最近，中注协代财政部起草并公布了的关于规范会计市场的三个文件，就是为了更好地开放会计市场，让进入中国境内的国际会计公司和境外会计师事务所能够更好地、守法地开展业务。既照顾了这些公司的目前利益，也考虑了他们的长远打算。

《关于境外会计师事务所常设代表机构管理暂行办法》，明确规定这些常设代表处不得从事法定的审计业务，如果从事了这方面的业务。要责令其停止违法活动，没收违法收入，并处以一至五倍的罚款，必须坚决执行。各地可以进行查处，其罚没收入按规定处理。一些已经设有合作所、国际成员所所在地的代表机构，应予撤销。已经发出通知，撤销十家境外会计公司的常驻代表处。

《关于允许国际会计师事务所可以在中国境内发展多个成员所的通知》，允许国际会计公司在符合条件的情况下，在中国境内寻找并发展多个成员所，但必须严格履行有关手续，同时也不能过多、过滥。

《关于中外合作会计师事务所管理暂行办法》，规范了已经批准的9家合作所的行为，必须按文件要求做。准备组织，一个检查组分赴中外合作所进行检查。这些合作所，虽然只有几家，占全国事务所的千分之一，但其业务收入已经占到二十分之一。有办得成功的，也有违法的。境外有关人士十分关心的是这些合作所能否设立分所的问题。文件已经明确表示，允许设立分支机构。设立分支机构的重要前提，是总所要办得符合条件。总所没有办好，要想获得批准分支机构将是比较困难的。

国民待遇是世界贸易组织对缔约国开展贸易往来制定的一项原则。对外资与内资必须实行相同的政策。在我国，比较突出的是对外资采取了较优惠政策。会计市场开放同样也存在这方面的问题。中外合作所的外方，收费方式、收费金额不受限制，而我们自己则要受限制；它们执业不受地区、行业的限制，而我们自己则难以打破地区、行业封锁。我们要努力改变境内、境外会计师事务所的不平等竞争地位，调整现在的开放格局；发展国际成员所。整顿中外合作所，规范办事处。同时要努力创造条件，促进中国的CPA尽快走向世界。

（二）积极开展对外交往

十五年来“两会”与世界许多会计师组织和团体有着密切的交往，已与十五个国家和地区会计师团体正式建立关系。与英国ACCA、香港会计师公会、韩国公认会计士会正式签订了合作备忘录；与美国会计师协会、加拿大CGA、日本公认会计士会、德国会计师及审计师协会、法国会计师及审计师协会建立了定期的友好合作关系，与台湾、澳门会计师组织建立了友好合作关系。今后，我们将继续发展与这些组织的合作关系，特别是要努力发展周边国家和地区及在国际会计师事业中具有重大影响的会计师团体的交往。

（三）积极争取解决中国注册会计师协会加入国际会计师联合会的问题

中注协加入国际会计师联合会的问题与国际会计师联合会商谈已经有十三年的历史。包括最近第八任国际会计师联合会会长、秘书长来京会谈，共进行了七次。从这次会谈的情况看，有所突破，解决问题的可能性很大。我们还要努力工作，争取早日解决。

八、加强协会自身建设

(一)加强班子建设

协会常设办事机构负责协会的日常工作运转，需要专门的工作班子。中注协的秘书长按照26号文件规定，由财政部推荐，与审计署协商，由财政部按干部管理权限进行任命，主持日常工作。副秘书长、总会计师．除了由财政部按干部管理权限批准任命的人员外，还有由审计署推荐，与财政部协商的副秘书长，他们协助秘书长工作。所有的班子成员，都是在职、专职的。我们希望各地在联合时，应该首先加强协会日常工作机构的班子建设。

(二)加强机构建设

经财政部批准，中注协常设办事机构设十部一室，即办公室、综合部、注册管理部、专业标准部、业务监管部、培训工作部、考试工作部、对外联络部、财务部、编辑部、基地建设管理部。

经财政部研究决定，中注协常设办事机构为部属差额预算事业单位，财政部实行专项补贴。按照26号文件规定，常设办事机构设在财政部，行政管理、党团关系、经费供给，均挂靠财政部。因此，财政部门有义务为保证常设办事机构正常办公创造必要的条件。

希望各地财政部门在协会常设办事机构建设上，按照26号文件规定的精神，给予大力支持。

（三）加强队伍建设

协会常设办事机构承担繁忙的日常工作，需要一支强有力的干部队伍。经财政部批准，中注协的人事编制为80人。“两会”常设办事机构合并后，财政部同意还可适当增加编制。张副部长代表财政部门提出，地方省级协会要给予20至50人的编制，希望各地财政部门能尽快给予解决编制，以保证协会常设办事机构的正常运转。

中国注册会计师事业正处于兴旺发达时期，也是处于承前启后的关键时期。我们国家正处于历史的大变革时期，我们的注册会计师事业也正处于重大转折时期。道路并非一帆风顺，但前景必然光辉灿烂。让我们更紧密地团结在以江泽民同志为核心的党中央周围，在财政部、审计署的正确领导下，为完成发展我国注册会计师事业跨世纪的任务而努力奋斗。